Offentleglovas § 9 og gjenbruk av offentlige data

Diskusjonen omkring hvorvidt (og hvordan) offentlige data skal/kan gjøres tilgjengelig for allmennheten, har gått hett i mange ulike medier de siste par årene. Private aktører og privatpersoner ønsker å benytte offentlige data til ulike formål, noen ønsker sågar å utvikle tjenester som det er mulig å tjene penger på. Hos mange offentlige aktører finnes det en del motvilje mot frigivelse av offentlige data, og i mange tilfeller mangler offentlige dataeiere kunnskap om muligheter og teknologi. Det meste blir dog til som ledd i en prosess, og sakte men sikkert går vi nok mot en hverdag der offentlig eide data blir nettopp offentlige. Høringen av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets forslag til en egen norsk lisens for offentlige data (NLOD) er blant de siste tilskuddene på denne stammen.

EUs gjenbruksdirektiv presenterer retningslinjer for hvordan offentlige data skal tilgjengeliggjøres innen EU og EØS. Gjenbruksdirektivet er i Norge tatt inn i offentleglovas § 9 om rett til innsyn i offentlige databaser (dvs. innsyn i databasesammenstillinger). Flere andre land har åpnet for gjenbruk av offentlige data, blant annet USA med data.gov og Storbritannia med data.gov.uk. Norge har hittil ikke fått en tilsvarende portal.

Hensikten med gjenbruksdirektivet er å legge til rette for bedre tjenester og ikke minst økt verdiskapning i det at dataene kan benyttes på måter som det offentlige selv ikke er i stand til å se for seg, eller de kan benyttes til tjenester som det offentlige selv ikke egner seg som utvikler av (dvs. legge til rette for innovasjon).

Retten til og muligheter for innsyn i offentlig virksomhet og forvaltning er en grunnleggende demokratisk forutsetning. Tradisjonelt har innsynsretten vært begrenset til dokumenterte opplysninger i form av brev, notater mv. Ny teknologi krever imidlertid at offentlige dataeiere nå må begynne å tenke nytt dersom man ønsker å være en del av det «mobile opplysningssamfunnet».

Teknologirådets rapport «Fra Altinn til alt ut?» fra april 2010 redegjør for hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for tilgjengeliggjøring av offentlige data i Norge. I sammendraget på side 5 kan man lese følgende:

«Som hovedregel bør alle datasett som ikke utgjør en trussel mot rikets sikkerhet eller individers personvern offentliggjøres, ettersom det på forhånd kan være vanskelig å vurdere gjenbruksverdien av et datasett. Data ingen trodde det var interesse for kan få nytt liv i kombinasjon med andre typer data. Gjennom å tilgjengeliggjøre flest mulig datasett kan myndighetene bidra til eksperimentering og innovasjon som kan gi nye og spennende tjenester.»

Et fantastisk utgangspunkt for oss som liker tanken på å bevare og samle informasjon på en måte som gjør det mulig å benytte seg av den på senere tidspunkt. Tidligere ble bevart informasjon helst sett i lys av hvilke historiske åpenbaringer man kunne vente seg ved bruk av den, men vi kan nå ane et skifte mot at det er nye bruksmåters innovasjons- og verdiskapningsverdi som får fokus.

«Fra Altinn til alt ut?» redegjør også for mulighetene til å ta betalt for data, hvordan man kan arbeide for å sikre at kvalitetsnivået i datasettene formidles til eventuelle brukerne, hvordan brukerne kan bidra til å heve kvaliteten, hvilke datasett det er aktuelt å frigi mm. (uten at alt dette beskrives noe nærmere her, dvs. les selv!).

Offentleglova regulerer hvordan allmennheten skal kunne få innsyn i offentlig virksomhet. Hovedregelen er at all dokumentasjon mottatt eller produsert som ledd i offentlig virksomhet er offentlig, og dersom noe skal unntas fra offentligheten, må dette hjemles i en av lovens paragrafer. Aktuelle unntaksbegrunnelser kan for eksempel være at man er bundet av taushetsplikt eller at innsyn kan føre til at det offentliges forhandlingsposisjon svekkes.

Offentleglovas § 9 omhandler rett til innsyn i databaser: § 9. Rett til å krevje innsyn i ei samanstilling frå databasar Alle kan krevje innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar.

§ 9 pålegger virksomhetene som omfattes av loven å etablere nye saksdokumenter som inneholder den datasammenstillingen som innsynskrever beskriver. Krav om innsyn i databaser må fylle de samme kriteriene som øvrige innsynskrav, dvs. at kravet må gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning, saker av en bestemt art (offl. § 28). Det er ikke anledning til å kreve utlevering av hele databaser, slik Justis- og politidepartementet blant annet redegjør for i brev til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet av 24. januar 2011 om tilgjengeliggjøring av OEP (tidl EPJ) i maskinlesbart format: «Etter offentleglova § 28 andre ledd må innsynskrav gjelde ei bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av ein bestemt art. Innsynskrav i eit heilt register som OEP eller EPJ vil ikkje gjelde noko bestemt sak, og eit slikt krav kan heller ikkje seiast å gjelde ‘saker av ein bestemt art’. Eit innsynskrav som gjeld heile databasen, kan såleis avvisast òg på dette grunnlaget.»

Dokumentbegrepet i offentleglova kan være krevende å forstå rekkevidden av. Offentleglovas § 4 første ledd definerer dokument slik: «Med dokument er meint ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, fremsyning, overføring eller liknande.» Et dokument kan altså med fordel være en avgrenset del av en database, f.eks. alle statistiske data knyttet til et bestemt forhold i den aktuelle virksomheten i en bestemt tidsperiode.

For at et dokument skal kunne innsynsbegjæres, må det iht. loven være ferdigstilt. Justis- og politidepartementets «Rettleiar til offentleglova» forteller flg. om ferdigstillelse i kapittel 4.4.2.4 om når man kan kreve innsyn (dvs. når et dokument regnes som saksdokument for organet) (s. 39): «Eit dokument vil som regel kunne reknast som ferdigstilt når det ikkje lenger er aktuelt å gjere endringar eller tilføyingar i det.» F.eks. vil dokumentet som utgjøres av statistiske data knyttet til et bestemt forhold i den aktuelle virksomheten i en bestemt tidsperiode være ferdigstilt når dataene er samlet inn og klare til eventuell videre behandling i virksomheten (når datagrunnlaget er klart).

I de tilfeller der virksomheten ikke er dataeier, men har tilgang til data f.eks. gjennom en ekstern database, sier «Rettleiar til offentleglova» følgende i kapittel 4.4.2.4 (s. 39): «Dokument som eit forvaltningsorgan har tilgang til gjennom ein ekstern database, vil ikkje kunne seiast å ha kome inn til eller vere lagt fram for organet. Dette gjeld sjølv om databasen er lukka slik at ålmenta ikkje har tilgang til han. Dersom eit dokument blir lasta ned frå ein ekstern database til eit forvaltningsorgan, vil derimot dokumentet vere kome inn til eller lagt fram for organet.» (Det følger av dette at journalføringsplikten også trer inn så fremt nedlastede data har verdi som dokumentasjon og er gjenstand for saksbehandling.)

Lovens § 9 er spesielt redegjort for i «Rettleiar til offentleglova» i kapittel 4.4.3 om plikt til å etablere sammenstillinger fra databaser (s. 43). To krav må være oppfylt for at plikten til å etablere nye dokument oppstår:

1. Opplysningene som etterspørres må allerede finnes lagret elektronisk i databasene til virksomheten.
2. Sammenstilling av opplysningene må kunne gjøres med enkle fremgangsmåter.

Å definere enkle fremgangsmåter kan være utfordrende. «Rettleiar til offentleglova» sier flg.: «Vidare vil det berre vere ei plikt til å lage samanstillingar når dette kan gjerast med enkle framgangsmåtar. Dette inneber at organet berre vil ha ei slik plikt når organet har dataverktøy som kan etablere samanstillinga, og at det einaste organet må gjere for å få samanstillinga etablert er å gi enkle kommandoar, til dømes enkle skildringar av kva resultat ein ynskjer. Dersom det trengs meir tidkrevjande operasjonar frå sakshandsamarane, vil det ikkje vere plikt til å etablere slike samanstillingar.» Det legges altså vekt på omfanget av arbeidsbyrden knyttet til operasjonen (ikke kompleksiteten av søket som må utføres el.l.).

Statistiske data er i «Rettleiar til offentleglova» trukket frem som eksempel på aktuelle data som må utleveres, altså dersom dataeier har enkle fremgangsmåter for å sammenstille dataene.

I sin behandling av Offentleglova la Stortinget vekt på lovas hovedprinsipp om offentlighet (Innst. O. nr. 41 (2005-2006) punkt 2.4.2). Det kan kun gjøres unntak fra offentligheten i tilfeller der f.eks. hensynet til interne avgjørelsesprosesser veier tyngre enn hensynet til offentlighetens rett til innsyn i virksomheten. Merinnsyn skal utøves i alle tilfeller, og hensynet til offentligheten skal veie tungt i vurderingene som gjøres (offl. § 11 jf. Justis- og politidepartementets «Rettleiar til offentleglova», kapittel 4.9).