Høgskolen i Oslo og Akershus: Arkiv og samfunn (15 stp) – eksamen høsten 2011

Jeg er naturlig nok veldig fornøyd med toppkarakter (A) på eksamen 7. desember 2011 :)

Oppgaven
Den franske filosofen Jacques Derrida har hevdet at

… there is no political power without control of the archive… Effective democratization can always be measured by this criterion: the participation in and the access to the archive, its constitution and its interpretation.

(… det finnes ingen politisk makt uten kontroll over arkivet… Effektiv demokratisering kan alltid måles ved dette vesentlige kriteriet: deltakelsen i og tilgangen til arkivet, dets oppbygning, og dets fortolkning. (oversettelse: Ellen Røsjø))

Gjør rede for hvordan norsk lovgivning gir borgerne muligheter til å påvirke innholdet i offentlige og private arkiver og få tilgang til informasjon i disse arkivene, og drøft innholdet i Derridas utsagn i lys av dette.

Min besvarelse
I Norge har vi i dag et lovverk på arkiv- og offentlighetsfeltet som har som utgangspunkt at all saksdokumentasjon i offentlig forvaltning skal være allment tilgjengelig. Hensikten er å styrke den demokratiske deltakelsen, informasjons- og ytringsfriheten, rettssikkerheten til den enkelte og tilliten til myndighetene (offl. § 1). Det har ikke alltid være slik. Før forvaltningsloven av 1967 og offentlighetsloven av 1970 etablerte det som kalles offentlighetsprinsippet i norsk forvaltning, fantes ikke bestemmelser f.eks. om partsinnsyn. Selv om forslag om økt offentlighet en rekke ganger har blitt fremmet, tidligst sent på 1800-tallet, har sterke krefter talt mot slik lovgivning. Hovedmotargumentene har stort sett handlet om at økt innsyn i forvaltningen vil gi økt arbeidspress og mindre arbeidsro. Disse argumentene ble senest fremmet i 2010 da Kulturdepartementet foreslo å unnta sms-meldinger fra journalføringsplikten i offl. jf. arkl. m. forskrift.

I 1951 ble Forvaltningskomiteen nedsatt for å greie ut nye regler for saksbehandling i forvaltningen. Komiteen avga sin innstilling i 1958 med et forslag til lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (og opprettelsen av Stortingets ombudsmann for forvaltningen). Lovforslaget resulterte i forvaltningsloven av 1967. Denne stadfester prinsippet om partsinnsyn, dvs. at enhver som et vedtak eller en avgjørelse retter seg mot, skal ha anledning til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter og også ha anledning til å uttale seg før vedtak fattes (prinsipp om kontradiksjon). En part har også rett til å kreve opplysninger om seg selv rettet dersom de er feil (dog ikke slik at rettelsen strider mot arkl. § 9 om kassasjon mv.). Offentlighetsloven av 1970 utvider innsynsretten etter forvaltningsloven slik at alle har rett til innsyn i forvaltningens dokumenter. Offentlighetsloven av 1970 ble avløst i 2009 av ny offentlighetslov (av 2006, i kraft i 2009), som tok innsynsretten enda videre, f.eks. i det at flere organer ble omfattet av loven.

Merinnsynsprinsippet (offl. § 11) står sterkt i offentlighetsloven, og i praktiseringen av denne. Der forvaltningen har anledning til å unnta dokumenter fra offentligheten, plikter den å vurdere om man likevel kan gi innsyn. Dette vil i praksis si at man må vurdere om hensynet til allmennhetens opplysningsbehov i lys av offl. § 1 er sterkere enn forvaltningens behov for eller ønske om å unnta opplysningene/dokumentene. I en avgjørelse fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus høsten 2011 stadfestes også at en merinnsynsvurdering må ta hensyn til bestemmelsene i den europeiske menneskerettskonvensjon.

Offentlighetsloven gjelder også i en viss utstrekning for private rettssubjekter (som holder privatarkiv). Utover dette er allmennhetens adgang til å påvirke innholdet i private arkiv begrenset. Miljøinformasjonsloven er et unntak her. Mil. sier at opplysninger om forhold som påvirker miljøet skal gjøres tilgjengelige på forespørsel, selv om opplysningene kun finnes hos private arkivskapere. Dette er for å sikre enhver borgers muligheter til å gjøre seg kjent med og også påvirke prosesser som har innvirkning på miljøet, det være seg både nær- og fjernmiljø.

Arkivlovens formål er å trygge arkiv som har mulig kulturell eller forskningsmessig verdi, eller som inneholder dokumentasjon som kan være av rettslig eller forvaltningsmessig betydning. Den norske arkivloven, i motsetning til den svenske, inneholder ikke bestemmelser om allmennhetens rett til innsyn, men den befester likevel et viktig prinsipp: offentlige organ plikter å holde arkiv (§ 6). Før forvaltningsloven og offentlighetsloven (og arkivloven), hadde vi et annet arkiveringsregime enn vi har i dag (Valderhaug 2011). Dette har vært med på å gjøre mange arkiv mangelfulle, selektive, partiske og i mange tilfeller ikke-eksisterende. Dette har hatt dramatiske konsekvenser for flere grupper, f.eks. krigsbarna som ikke ble tilkjent erstatning pga. manglende dokumentasjon av opplevd urett.

Arkivplikten og samfunnets dokumentasjonsbehov må ses i sammenheng med personvernhensyn. «Retten til å bli slettet» står sterkt hos mange (f.eks. Datatilsynet) og personvernloven skal bidra til å hindre at individer krenkes gjennom behandling av personopplysninger. Det er viktig å være klar over at lagrede opplysninger om ett forhold kanskje i seg selv ikke er av fare for individet, men at sammenstilling av opplysninger fra flere kilder, kan bli det. F.eks. vil en persons samlede registreringer i ulike offentlige arkiv gi et bilde av personen som representerer noen syn. Hvem blir ikke hørt i en slik sammenheng? Gjerne personen selv, gjennom manglende lese-/skriveferdigheter, manglende kjennskap til lovverket (på tross av offentlige organs veiledningsplikt etter fvl.) el.a. Her er det også naturlig å trekke frem at arkiv også kan være redskap for økt kontroll med og overvåkning av (individer i) befolkningen. Stasiarkivet har vært en del omtalt i media i høst, og er et godt eksempel på hvordan makthaverne kan opprette og bruke arkiver til kontinuerlig undertrykkende virksomhet.

Personvernet er også et viktig element i utviklingen av eNorge, og er nevnt spesielt i myndighetenes planer for digital utvikling. Gjennom digital tilgang, elektronisk medborgerskap og døgnåpen forvaltning, gis befolkningen en videre tilgang til egne opplysninger i offentlige systemer, mulighet til å praktisere offentlighetslovens bestemmelser og formål via OEP og også økt tilgang til digitalisert kulturarv. Digitalisering av kirkebøker (Riksarkivet) og (det seneste initiativet jeg kjenner til) digitalmuseum.no, er eksempler på dette.

Den franske revolusjonen representerte et viktig (demokratisk) skille også for arkivene. Opprettelse av det franske nasjonalarkivet som et arkiv for folket fremfor makthaverne, anerkjennelsen av dokumenters viktighet og bevaringsverdi også for historiske formål og fremveksten av (prinsippet om) allmennhetens rett til adgang til arkivene, dannet grunnlaget for den demokratiseringen av offentlige arkiv og av offentlig forvaltning som i dag fortsatt pågår i Norge (ref. Kulturdepartementet og sms). OEP og postjournaler generelt var blant elementene som ble trukket frem i kjølvannet av 22. juli som tiltak for å sikre «mer demokrati og mer åpenhet». Derrida hevder at effektiv demokratisering (i vårt tilfelle: mer demokrati) alltid kan måles gjennom deltakelsen i og tilgangen til arkivene. Det er ingen tvil om at den teoretiske tilgangen til offentlige arkiver er «på plass». Offentlighetsloven er tydelig nok i sitt budskap her. Det er heller ingen tvil om at offentlig forvaltning fortsatt er noe motvillig til å ta inn over seg lovens hovedregel om innsyn som virkemiddel for å styrke demokratiet. I så måte kan man kanskje trekke paralleller mellom lite endringsvillig forvaltning og Derridas utsagn om at det «ikke finnes politisk makt uten kontroll over arkivet». De som har makt søker å befeste denne og vil således motsette seg endringer som kan overlate makten til andre. Vi ser eksempler på dette i prosessen frem mot økt viderebruk av offentlige data (offl. § 9 jf. § 1). Offentlige organer er i besittelse av store mengder data med et enormt markedspotensial, men er motvillige til å dele disse med allmennheten (ref. artikkel i Aftenposten forrige helg). Det er gjerne frykt for hva informasjonen vil bli brukt til som ligger til grunn for reservasjonene (les: frykt for å overlate kontrollen av arkivet til andre). I denne sammenhengen bør nevnes tilgang til dataene om hva våre folkevalgte stemmer på Stortinget, som går rett i kjernen av Voltaires konsept om at kontroll med makthaverne forutsetter kjennskap til deres virke. På den annen side må man nødvendigvis være oppmerksom på at økt tilgang til informasjon også vil kunne føre til økt misbruk eller økt grad av feil fremstilling av fakta. Det er ikke kun makthavernes privilegium å misbruke informasjon, og man kan tenke seg at økt tilgang til informasjon om forvaltningens virke vil kunne skape (uforutsette) utfordringer f.eks. i tilfeller der det offentlige opererer i grenseland mellom offentlig og privat virksomhet. Vil f.eks. økt innsyn i Statoils prosesser føre til mer/bedre demokrati i Norge, eller vil det gjøre Statoil konkurranseudyktige på det internasjonale markedet? Kanskje begge.

Derrida trekker frem «deltakelse i» arkivets oppbygging og fortolkning. Deltakelsen i arkivets oppbygging er særlig fremtredende når vi ser på fvl.s partsinnsynsbestemmelser, som er beskrevet tidligere. Et annet vesentlig element er her konsekvensene av begrepet «åpenhet», særlig slik dette ble trukket frem som ledestjerne etter hendelsene 22. juli. Offentlighetsloven skal bidra til å gjøre offentlig forvaltning mer gjennomsiktig. Offentlige prosesser skal være åpne for innsyn, og de skal, ikke minst, tåle slikt innsyn. Resultatet, ideelt sett, er et samfunn med høy grad av deltakelse i (offentlige) prosesser, høy grad av informasjonsdeling og lav forekomst av f.eks. korrupsjon. Det er naturlig å anta at forekomsten av forhold som korrupsjon vil synke jo høyere sannsynlighet det er for å bli oppdaget.

Gjennom økt åpenhet kan vi altså forvente ryddigere forhold. Grensene for innsyn er likevel alltid utfordrende. Tilgang til informasjon på et tidlig stadium i prosesser kan føre til feil informasjon og feil fremstilling av saker som ingen nødvendigvis er tjent med. Nylig vedtok Stortinget (1. runde) at det ikke lenger skal gis anledning til å kreve innsyn i lønnsoppgaver/lønnsslipper og fødselsnummer til personer ansatt i offentlig forvaltning. Dette er en reell begrensning i allmennhetens rett til tilgang til og deltakelse i arkivene, og er kommet i stand nettopp fordi noen brukte denne retten. Lovendringen er blitt kritisert fra pressehold særlig fordi endringene er gjennomført uten formell høring. Gjennomføringen av endringene er således et tydelig maktuttrykk fra forvaltningen og ikke minst fra lovgivende myndighet. Personvernet er trukket frem som hovedårsak til endringene, men også det at det knytter seg betydelig arbeid til å klargjøre slike dokumenter (lønnsslipper) for innsyn (jf. fvl. § 13).

«… there is no political power without control of the archive…»

Hvor kontrollen over arkivene egentlig ligger, varierer. I Norge i dag har vi alt fra private arkiver der allmennheten ikke gis adgang, til digitaliserte saksdokumenter direkte tilgjengelig via en kommunes nettsider. Digitalisering er en av nøklene til mer demokrati, i det at når tilgjengeligheten øker, øker bruken av og kunnskapen om det som gjøres tilgjengelig. En annen nøkkel er engasjement for deltakelse i samfunnets prosesser og debatter. Dette knytter seg til åpenheten. Dersom vi vil ha mer demokrati, må vi alle ta inn over oss at det å være åpen krever innsats (Nesland 2011). Arkiveiere kan gi tilgang til arkivene, men de virkelige utfordringen videre blir å bygge opp og opprettholde deltakelsen i arkivenes konstitusjon og fortolkning. Der har vi alle et ansvar.